まちづくり三法見直しに関する最終取りまとめ

まちづくり三法見直しに関する最終取りまとめ

１．はじめに　中心市街地は、これまでの長い歴史の中で文化、伝統を育み、各種の機能を養ってきた「まちの顔」である。その空洞化はまさに「まちのアイデンティティの喪失の危機」と言っても過言ではない。

　自由民主党においては、危機的な状況にある中心市街地を活性化するため、平成９年５月に「中心市街地再活性化調査会」を発足させ、同年12月に『中心市街地再活性化大綱」を取りまとめた。その実現のために、平成10年に中心市街地活性化法を含む、いわゆる「まちづくり三法」が整備され、政府一丸となって中心市街地の活性化に取り組んできたところである。

　（注）「まちづくり三法」とは、改正都市計画法、大規模小売店舗立地法（以下「大店立地法」という）、中心市街地における市街地の整備改善及び商業等の活性化の一体的推進に関する法律（以下「中心市街地活性化法J　という」。

　しかしながら、「まちづくり三法」制定から７年を経た現在、これらの制度を活用して中心市街地の再活性化に取り組む地域は数多くあるが、目に見える効果が挙がっているところは少なく、総じて言えば中心・市街地の状況は必ずしも改善していない。

　このような状況を踏まえ、中心市街地衰退の原因は何か、新しい環境変化は何か、今後の方向性はどうあるべきか等について議論するため、平成16年11月 30日に同調査会の下に「まちづくり三法見直し検討ワーキングチーム」を設置し、11回の有識者ヒアリングを実施したほか、メンバーによる活発な議論を重ね、現行まちづくり三法の問題点について見直しを行った。

　この検討の過程で、郊外居住の進展、モータリゼーションの進展、公共公益施設（学校（大学含む）、病院、社会福祉施設、役所等）の移転や大規模集客施設等の郊外立地など郊外開発による「まち自体の郊外化」、商業者の努力不足、地権者の協力不足、両者の一体的取組不足等による住民・消費者ニーズからの乖離の結果としての「中心市街地自体の魅力低下」といった環境の変化がまちづくり三法制定後も一層進んでおり、これらが中心市街地衰退の原因であることが明らかになった。

　経済の動向を見ると、20世紀は農耕社会から工業化社会へと転換を遂げてきたが、21世紀は「ＩＴサービス化社会」になると言われている。工場等に多くの土地を必要としてきた時代、各地域では、産業誘致のために、農地や山林を開発して土地を提供してきた。しかし、これからの産業は、そのような広大な土地を必ずしも必要とはしない。

　更に、今後我が国は人口減少社会へと突入する。高度経済成長期を中心に人口が増加し続け、国の制度も人口増加を前提に設計されてきた我が国にとっては、長期の人口減少は未曾有の事態であり、全く新しい環境の変化である。

　これらの時代の変化を踏まえると、今まさに求められているのは、我が国がこれからの時代においても望ましい「まちづくり」を実現するための長期的な戦略、いわば「国家百年の計」に他ならない。

　このような状況に対応するために、本調査会として、本年10月に中間的な取りまとめを行い、主要な論点について基本的な方向性を示したが、その後、更に議論を積み重ね、具体的な制度設計の検討を進めてきた。本報告は、その最終取りまとめであり、今後、ここに盛り込まれた内容を、予算、税制に反映させるとともに、本取りまとめの方向に沿って、中心市街地活性化法及び都市計画法の改正案を次期通常国会に提出、必要な制度改正を行い、人口減少社会というパラダイムシフトに対応したまちづくりを推進していくこととする。

２．具体の方向性　中心市街地の活性化に取り組むため、今後、下記の７つの方向性に基づいて、新たな取り組みを行うこととする。（１）基本理念の創設、責任体制の明確化　住宅、学校・病院等の公共公益施設、事業所そして商業施設は、それぞれが都市の重要な構成要素である。人口が減少していくこれからの時代、それぞれの構成要素が適正に立地し、多くの人にとっての暮らしやすさが実現することを目指すことが必要である。このため、「市街地の整備改善と商業等の活性化」という現在の中心市街地活性化法の目的自体を見直し、土地利用規制の緩い郊外では、拡散型都市構造へ向かう流れに「ブレーキ」をかける一方で、中心市街地ではにぎわいの回復を目的とした、コミュニティとしての魅力向上、都市の重要な構成要素の集積促進等、中心市街地の再生に「アクセル」をかけることの双方の一体的推進を目指すことが重要である。

　このため、関係省庁の施策を横串で機能させるための体制づくりをするほか、国、都道府県、市町村、民間の責務を明確にする等、中心市街地活性化のための新しい枠組みを構築することとする。

　現在の中心市街地活性化法を抜本的に見直し、中心市街地活性化を総合的に推進することを目的とし、様々な都市機能を市街地に集約する集約型都市構造を目指した都市機能の適正立地と中心市街地におけるにぎわい回復の両立を基本理念とする基本法的な法律を制定する。
　具体的には、中心市街地に公共公益施設（病院、社会福祉施設、役所、学校（大学含む）等）、住宅、オフィス、商業施設など様々な都市機能を集約させること（様々な都市機能の集約）と、中心市街地のコミュニティとしての魅力向上に向けて取り組むこと（中心市街地のにぎわい回復）の双方の一体的推進を目的とする。
　また、住宅、オフィス、商業施設、公共公益施設（役所、病院・福祉施設・介護施設、学校（大学含む））など集約すべき「都市機能」の明確化を図る。
国としての責任体制を明確化するため、「中心市街地活性化本部」を内閣に設置する。
大型店も含めた商業者がまちづくりに参加・協力することは望ましいものであることから、中心市街地活性化法において中心市街地活性化のための「事業者の責務」に関する規定を新設することも踏まえ、大規模小売業者は、退店時の対応等地域におけるまちづくりへの協力について、自らの社会的責任の一環として自主的に取り組むよう求める。

（２）ゾーニング強化と広域規制の導入　現行の用途地域は、都市計画が本来目的としている用途以外の様々な用途を容認しており、制限が緩やかである。また、白地地域においては用途の制限はない。このような緩いゾーニングの下で、多くの地方都市では、大型商業施設のみならず、公共公益施設などの様々な都市機能が様々な用途地域や白地地域で立地されている。また、都道府県から市町村への都市計画に関する権限移譲を進めてきた結果、一市町村の範囲を超えて広域的な都市構造に影響を与える施設の立地の判断も、市町村の担う部分が増大している。

　このため、都市機能を適正に立地誘導することができるよう、ゾーニングの強化を図り、土地利用規制が目指すべきベクトルを外から内向きに転換するとともに、一市町村の視点だけでなく、広域的な観点から適正立地を調整する視点が必要である。

　なお、このことは、大型商業施設等様々な都市機能を、まちの中心部以外から一切閉め出すという「マイナス指向」を意味するものではない。どこに立地することが適当であるかを、まちづくりの中で決めていこうとするものである。また、大型商業施設の立地に関して商業調整とならない制度とする必要がある。

　具体的には、以下の方向で都市計画制度等を見直すことが必要である。

広域的に都市構造に影響を与える大規模集客施設の立地に関しては、広く住民等が参画する公平・透明・内外無差別な都市計画の手続を通じて、地域のイニシアティブで判断することができるようにする。その手法としては、個別案件に着目するのではなくゾーニングを基本とすることとし、いったんゾーニング規制の網をかけて、地域の選択でそれを解除する（スモールゾーニング）という方向で、制度を見直すことが必要である。具体的には、以下の通りとする。

市街化区域又は用途地域においては、大規模集客施設の立地は、原則として商業地域及び近隣商業地域に限定する。
非線引き都市計画区域の用途地域以外の地域（いわゆる白地地域）については、大規模集客施設は原則として立地できないこととする。
立地規制を解除する場合は、用途地域変更等によるほか、地区計画の活用も措置する。

　上記の大規模集客施設とは、店舗、飲食店、劇場、映画館、観覧場（スタジアム等）、アミューズメント施設、展示場（メッセ等）等の用途の床面積合計が１万㎡を超える施設とする。

　その際、一市町村の視点だけではなく、広域的な観点から適正立地を調整する手続を整備する。また、開発事業者にも都市計画に関する提案を認めるとともに、用途地域変更等の判断が、消費者の意見等も踏まえ、一定期間内に行われるよう徹底する。
　拡散型都市構造を防ぐ観点から、市街化調整区域内の大規模開発を例外扱いする措置を廃止するとともに、病院、福祉施設、学校、庁舎等の公共公益施設を開発許可等の対象とする。

（３）農地関連規制の強化農地については、これまで、農業振興地域の整備に関する法律等によって土地利用規制を行い、例えば、都市計画区域外の農地については、準都市計画区域の指定がなされず、この結果、農地転用された場合には、どこの省の土地利用規制も及ばない「ポテンヒット」の状態となり、大型店の無秩序な立地を誘発している。

　このため、下記の通り、都市計画区域外の農地に都市計画規制が及ばないという現行制度の改善を図るとともに、農地自体についても、優良な農地の確保とまちづくりの両面から、農地転用許可制度を始めとする農地関係規制の適正な運用を図ることとする。

　都市計画区域外で農地転用された後の土地についても一定の規制がかかるよう、準都市計画区域制度を見直し、都道府県が、準都市計画区域を、農地も含め土地利用の整序が必要な区域等に広く指定できることとする。準都市計画区域の用途地域以外の地域では大規模集客施設は原則として立地できないこととする。
　農地転用の許可については甘いとの指摘があり、農地転用許可制度等について適正かつ厳格な運用の徹底等を図る。
　許可不要となっている農地の公共転用についても、農業上の土地利用に配慮した公共施設の整備がなされているか否かを含め、適正かつ厳格な運用の徹底等を図る。

（４）「商業空間」から「生活空間」としての中心市街地再生　従来の中心市街地活性化策は、「商業空間」の活性化を中心的な課題としてきたため、衣・食等の供給者としての視点（サプライ・サイド）に重点が置かれ、職・住の生活者としての視点が不十分であった。

　今後は、質の高い「生活空間」の形成を目標に、商店街だけでなく、生活者（ディマンド・サイド）の視点から、住宅、事業所、文化施設、公共公益施設（病院・学校福祉施設・役所等）などの「都市の構成要素」を中心市街地に誘導するとともに、公共交通機関のネットワーク整備や利便の増進等を推進することにより、居住機能の充実に加え、多くの住民が利用する都市機能へのアクセスがしやすい都市構造への転換を進める必要がある。

　また、その際、既存ストックの有効活用、多様で複合的な機能の導入など、効率的な手法を活用することが重要である。
　さらに、撤退した後の大規模店舗の跡地の処理については、新たな大規模店舗を迅速に誘致するため、中心市街地活性化法において大店立地法の特別措置の拡充を行うべきである。

　なお、中心市街地が衰退したのは、既存商店街等の経営努力不足も大きな原因であるという厳しい指摘があることを忘れてはならない。特に空き店舗対策については、商店街、地権者、市町村等の関係者が、自主的、積極的に取り組むことが重要であり、これら関係者が中心市街地活性化に向けて努力することを後押しするのが「アクセル」方策であることに十分留意する必要がある。

　中心市街地への住宅供給の促進支援など、街なか居住を促進する方策を導入する。
　病院、福祉施設等の都市機能のまちなか立地に対する支援や空きビルの再生等に対する支援など、中心市街地への都市機能集積を促進する仕組みを整備する。
　空き店舗を子育て支援、介護、教育等により有効利用する取り組みに対する支援策の充実を図る。
　道路占用・使用許可の柔軟化を引き続き行うとともに、公有地の拡大の推進に関する法律に基づき先買いした土地の用途の弾力化、空き店舗等を活用した障害者施設の施設基準の緩和などの規制面での対応を図る。
　中心市街地における大型空き店舗については、早期に新たな大規模店舗の誘致を図る観点から、中心市街地活性化法において大店立地法の規制の実質的な撤廃を図る。
　大規模小売店舗と一体として併設されているサービス施設に関する駐車場合数等の規制については、物販部分とサービス部分との切り分けが困難といった運用上の問題もあることから、実態把握を十分行った上で、大店立地法に基づく指針の改定で実質的に対応する。

（５）予算に関する「選択と集中」の強化　各省庁の１兆円にものぼる現在の中心市街地活性化関連予算は、その多くが「中心市街地にも中心市街地以外にも使える予算」となっており、必ずしも中心市街地に使われるわけではない。
　また、各省庁が市町村等から申請された事業毎に支援を実施しているため、効率的・効果的な支援となっておらず、関係省庁の抜本的な連携強化と「選択と集中」の強化が必要である。
　以上のような反省に立ち、以下の新たな方策を導入する。

「コンパクト化とにぎわい回復の両立」に向けて取り組む市町村に対し、縦割りを排除し各省庁が連携して集中的に支援を行う仕組みを創設する。具体的には、市町村が策定する意欲的な中心市街地活性化に関する基本計画について内閣総理大臣が認定し、各省庁は連携して、当該基本計画に基づく事業に対して優先して補助金・交付金を交付することとする。
　これら各省庁の補助金・交付金を、内閣総理大臣の認定を受けた「基本計画」とリンクする補助金・交付金として位置付け、政府としてその額を明示する。
　その際、各省庁の「中心市街地にも中心市街地以外にも使える予算」については、概算要求及び編成段階で、基本計画の認定を受けた中心市街地に優先して次年度交付する額の目安を明確化（ミシン目を入れる）した上で、その配分実績も明確にするとともに、支援の深掘り（補助率の上乗せ等）など、重点化を行う。また、「中心市街地に限って使える予算」についてはより一層の拡充を図る。
　　　なお、支援の深掘りや予算の拡充を行うに当たっては、地域の特殊性等にも配慮することとする。
　　　さらに、ファンドや融資といった手法の活用も図る。
　さらに、各省庁の中心市街地関連施策を貫く「基本方針」を中心市街地活性化本部が作成し、閣議決定を行い、真に有効な取組を行う中心市街地を集中的に支援するよう、基本方針にのっとり、市町村の目標を実現する内容となっていること、都市機能の集約に取り組んでいること、実践的・試行的な活動に裏打ちされた計画により事業を厳選実施していること、住民等様々な主体を巻き込むことができていること等を、国が支援を行う際の判断基準として明確化する。あわせて、本部において中心市街地活性化施策の実施状況等に関するチェック・アンド・レビュー等を実施するスキームを設ける。

（６）税制等の支援措置　中心・市街地の活性化のため、財政・金融支援に加え、中心市街地活性化に積極的な民間事業者、空き地・空き店舗などの土地を有効活用するのに積極的な地権者等に対する支援措置として、所得税、法人税、固定資産税、不動産取得税等の税制措置を講じるとともに、不動産取得税及び固定資産税の不均一課税に伴う地方交付税交付金の措置を講じる。（７）地域における中心市街地活性化の推進　中心市街地活性化のためには、中心市街地への都市機能集約などを含めた総合的な対応が必要である。地域におけるＴＭＯ（タウン・マネジメント・オーガニゼーション。まちづくり機関）の活動についても、現在のところ商業活性化に偏っていろ点、実施責任や費用負担等が不明確である点、更には自治体や商業者、地権者の積極的な参加、支援が得られず「ＴＭＯまかせ」となっている点が課題となっている。また、郊外部との競争条件格差や商業者、地権者等の一体的取組不足等による住民・消費者ニーズからの乖離なども、多くの場合中心市街地自体の魅力低下、衰退の原因となっている。
　このため、以下の取り組みが必要である。

　中心市街地の活性化の基本理念の創設にあわせ、ＴＭＯの組織及び活動を抜本的に見直し、現在ＴＭＯ等を担っている商工会議所、公益法人等はもとより、中心市街地整備推進機構など多様な担い手の参画を得て、連携を強化し、様々な民間事業活動を取りまとめる協議会（「中心市街地活性化協議会」（仮称））を新たに設置（法定化）し、都道府県・市町村の都市計画の考え方を踏まえつつ、様々な都市機能の市街地への集約及びまちづくりのにぎわい回復等の、まちづくり全体に関わる活動を総合的に実施する主体とする。
　こうした総合的、かつ、まちぐるみでの取り組みに対して、重点的な支援を行うよう予算措置等を講じる。
具体的には、商業・商店街活性化に関わる取り組みについて、財政支援を拡充し、また、現行の中心市街地整備推進機構についても、公益法人だけでなく非営利法人全体を指定の対象に加えるとともに、業務の拡充と財政支援を行うことにより、市街地整備のコーディネーター役としての活動をより積極的に行えるよう措置する。
　中心市街地活性化の新たな取り組みを促すには、従来型商店街の意識改革が必要であり、中心市街地活性化への取り組みのリーダーとなる人材の育成支援策を拡充し、更に大型商業施設の経営経験のある人材の活用を推進する。